着力把好渔船管理的第一道关口

　　1994年11月，农业部颁发了《中华人民共和国农业部渔船修造厂认可办法》，标志着我国渔业船舶修造企业资质认可管理工作的正式启动。十年来，各级渔业船舶检验机构在渔业行政主管部门的领导下，在有关部门的大力支持和配合下，严格按照我国渔业战略方针和农业部的统一部署，以保障渔船修造质量为根本任务，大胆探索，积极开拓，勇于创新，有力地推动了这项工作的深入开展。同时，认可工作还为规范我国渔船修造市场秩序，保证渔民的生命财产安全，防止水域环境污染，有效实施捕捞渔船“双控”制度发挥了重要作用。认真回顾渔船修造企业资质认可工作，全面总结十年来取得的工作经验和成绩，系统分析认可工作所面临的形势和困难，对增强我们的工作信心，明确工作目标，提高工作质量，促进行业的进步将发挥积极作用，对继续做好各项工作具有重要意义。


　　着力把好渔船管理的第一道关口
　　——渔船修造企业资质认可管理制度实施十年工作回顾

　　一、渔船修造管理工作取得重要成果

　　为了加强对渔业船舶(以下简称渔船)修造活动的监督管理,规范渔船修造市场秩序，保障渔民生命财产安全，农业部于1994年11月颁发了《中华人民共和国农业部渔船修造厂认可办法》，对渔船修造企业实施了资质认可管理制度（以下称资质认可）。在农业部和各级渔业行政主管部门的领导下，各级渔业船舶检验机构在本地区有关部门的大力支持和配合下，紧紧围绕我国渔业发展的中心工作，按农业部渔业船舶检验局的工作部署，根据我国渔船修造市场实际情况，发挥大胆探索，积极开拓，勇于创新的精神，积极推进渔船修造企业的认可工作，使认可工作从初期的“纳入管理、逐步提高”逐步走向“严格准入，优胜劣汰”的管理轨道。渔船修造企业资质认可工作的有效开展为提高我国渔船修造质量，保障渔民生命财产安全，推进捕捞渔船“双控”制度的落实发挥了重要作用。

　　我国实施渔船修造企业认可管理后呈现以下特点。一是渔船修造企业的结构及数量变化巨大，我国渔业发展战略调整和市场调节作用明显；二是渔船修造企业平均资质等级水平逐年提高；三是我国渔船修造市场潜力巨大，企业数量还没有明显减少；四是企业规模小、技术水平低的状况没有明显转变，技术储备和发展后劲不足，对我国渔船修造业的长远发展和积极参与国际市场竞争仍显不利。截止2003年底，全国有1178家渔船修造企业通过了资质认可，并取得了农业部渔船建造修理资质认可证书。其中，渔船建造类企业686家，渔船修理企业492家。据统计，钢质渔船建造类企业总数从原来的417家减少到269家，但具备建造船长大于45米钢质渔船资质的企业增加到59家；钢质渔船修理企业总数从原来的155家增加到309家，其中具备修理船长大于45米钢质渔船资质的企业增加到33家；木质渔船建造企业总数从原来的413家减少到384家；木质渔船修理企业总数从原来的34家增加到183家；玻璃钢渔船建造企业由原来的4家增加到33家。

　　总体上讲，资质认可制度的实施使全国从事渔船修造的企业在工艺、设备、技术人员和质量管理制度建设等方面有了较大的提高。不仅为保障渔船修造质量和航行作业安全提供了良好的生产维修条件，也为维护渔船修造市场秩序，遏制“沙滩造船”现象的蔓延，促进渔船检验制度的实施，提升我国渔船修造整体技术水平发挥了积极的作用。

　　二、渔船修造管理工作积累了丰富经验

　　（一）积极探索和建立规范渔船修造的法律法规。我国渔船修造业的快速发展，对渔业经济的快速增长发挥了积极促进作用。但是，随着我改革开放的不断深入，私营和个体性质的渔船修造企业数量迅速增加，渔船修造市场准入及渔船的质量和安全管理工作难度随之加大。在上世纪九十年代中期，是渔船修造企业数量增长较快的时期，一些生产技术条件差、从业人员素质低、无照经营的“沙滩船厂”大量出现。造成了渔船修造市场秩序的混乱，导致“三无”渔船大量产生，严重威胁着渔民海上生产作业的安全，给海洋渔业资源的养护和生态环境的保护造成新的压力。一些企业靠压低修造船舶的价格等不正当竞争手段来获取定单，以降低船舶质量为代价获取利润。不具备资质随意修造渔船，不经检验就下水作业的现象时有发生，有的不法分子甚至利用“三无”渔船进行走私贩私活动。为保护我国渔业经济的健康发展和渔民的根本利益，维护我国渔船修造市场秩序，1994年10月，经请示国务院同意，农业部、公安部、交通部、国家工商行政管理局、海关总署联合下发了《关于清理、取缔“三无”船舶的通告》。同年11月，农业部根据《渔业法》的规定，出台了《中华人民共和国农业部渔船修造厂认可办法》（农渔检[1994]2号），明确提出必须具备相应渔船修造的技术条件，取得修造渔船资质认可证书后，才能修造渔船，并接受认可后的监督管理。1996年，全国打击走私领导小组、农业部等七部委又联合下发了《关于对沿海走私严重地区加强综合治理工作的通知》，通知要求抓紧制定有关船舶设计、修造企业技术条件认可的管理办法。2003年，国务院颁布了《中华人民共和国渔业船舶检验条例》，为渔船修造行业管理提供了法规依据。《行政许可法》颁布实施后， 2004年7月，国务院（第412号令）正式将渔船修造企业资质认可工作列入国家行政审批项目，国防科学技术工业委员会也开始了《船舶生产许可管理条例》的立法工作，将船舶修造资质纳入许可证管理。与此同时，各省渔业行政主管部门和渔船检验机构也充分认识到违规造船的危害性，对从源头抓渔船管理工作普遍重视，积极研究和加强了渔船修造管理的法律法规建设，努力完善各种管理措施。辽宁、河北、江苏、浙江、广西、湖北等省、区相继出台了渔船管理方面的地方法规、规章。明确规定各渔船修造企业应当取得农业部渔船修造资质认可证书，并按照认可证书的资质范围从事渔船的修造业务。有的地方法规还规定了相应的处罚措施。国家及地方法规、规章的颁布和实施，为推动了渔船修造企业资质认可工作奠定了坚实的法律基础。

　　（二）结合实际，逐步完善渔船修造资质认可管理措施。

　　近年来，该局按“发证监管并重”的原则，先后采取了一系列规范渔船修造资质认可工作的措施，强化了组织协调及监督管理职能，渔船修造资质认可及其监督管理工作取得了较大进步。

　　1、进一步完善和规范了资质认可管理制度。一是为了进一步加强渔船修造资质认可及其监督管理工作，农业部渔业船舶检验局于2000年～2002年相继下发了《关于加强渔船修造工厂认可工作的通知》等规范性指导文件，对各地开展渔船修造资质认可工作进行了部署，提出监督管理的要求；二是为使审核标准更具科学性和可操作性，对1995年颁布的渔船修造资质认可现场考核审查标准（包括钢质、木质、玻璃钢类）进行了修订；三是按照“规范程序，明确责任”的原则，制定了《渔船修造工厂认可工作程序规定》以及《渔船修造资质认可工作情况记录表》和《渔船修造资质认可现场考核审核报告》，对受理企业申请、材料审查、现场考核方法、材料上报、审批发证等工作环节进行了规定，规范各个工作环节的任务、要求和时限，要求各地审核员必须做好工作记录；四是经农业部同意，对资质认可证书格式进行了改版，修订了资质认可申请书格式；五是实施了资质认可审核员任职资格制度，并编写了《渔船修造企业资质认可现场考核审查指导》材料，并对从事资质认可工作的人员进行了专题业务培训，经考试共有133名验船师取得了从事渔船修造资质认可审核员资格；六是加强对全国资质认可工作的组织协调及监督管理。2001年针对资质认可证书大量到期换证的实际情况，农业部渔业船舶检验局加强了对重点地区现场考核工作的指导，实行交叉考核，取得了较好的效果，达到了学习和交流的目的；七是抓好典型、以点带面，带动全局性工作。针对辽宁营口、浙江象山、海南和广东渔船修造具体情况，提出了“固定场地、分组造船、集中管理、统一报检”的管理思路；针对渔船建造数量逐年减少、修理数量明显提升的实际情况提出了“严格造船资质、满足修船需要”的指导原则；八是对认可的渔船建造修理单位以农业部公告的形式及时进行了公告。上述工作的开展，有效地规范和完善了资质认可管理制度，在渔船修造企业当中产生了极大的影响，并得到了各地渔业行政主管部门和渔船检验机构的普遍重视。

　　2、做好服务，全面提高企业素质。渔船修造资质认可管理工作的不断深入，促进了认可管理理念和工作方式的转变。针对渔船修造个体和小型企业多、管理制度不健全、从业人员素质比较低等特点，各地渔船检验机构对纳入管理的企业，一手抓监督，一手抓服务。及时帮助企业查找质量管理工作中存在的问题，提出整改措施，限期整改，同时积极帮助企业解决问题，当好企业的参谋，为企业服好务。有些渔船检验机构还把任务落实到经办的审核员身上，帮助企业建立质量管理、技术资料、设备维护等制度，落实技术人员等岗位责任制，对增强企业整体素质，规范修造渔船行为奠定了良好的基础。这些措施体现了监督和服务有机结合的宗旨并取得了良好的效果。

　　为使企业负责人能充分认识到资质认可的重要性，各地还定期对企业负责人和质检人员进行有关法律和技术法规的培训，对特殊工种的技术工人进行专业技术培训，通过培训提高企业遵守法规的自觉性和技术人员的专业技术及管理水平。各渔船检验机构在把渔船修造资质认可的有关要求和技术管理知识向企业进行宣传的同时，并把认可工作的有关要求印发到各个船厂，使他们能够充分掌握认可的具体要求以及了解到自身存在的不足。多年来，辽宁、山东、江苏、浙江、福建、广东等省在对质检员和特殊工种人员的培训工作中取得了明显的效果，对提高质量管理人员和从业人员的技术水平创造了有利条件。

　　3、整治违规修造渔船。2001年以前，在辽宁营口地区、浙江象山等地区相继出现了无资质造船、超资质造船、出租场地造船、无审批合格图纸开工造船、无合法的准造审批手续开工造船及在修造渔船过程中使用旧材料、旧设备甚至不及时向船检部门报检等违规现象十分严重，致使沉船、主机断轴等恶性事件时有发生，给渔民生命财产安全带来极大的危害及隐患。为此，农业部渔业船舶检验局和各级渔船检验机构及时抓住这些热点和难点问题，一是多次派人到现场宣传国家的法律法规和管理要求；二是多次参加这些船厂的现场考核，在当地渔业行政主管部门大力支持下，渔船检验人员与当地渔业行政主管部门领导同志一起开会研究，对这些企业，给予其为期三至六个月的整改期限，对不具备渔船建造类条件的企业降级为修理类。对6个省有违规行为的16家修造渔船企业做出了暂扣证书、限期整改的处理决定，通过帮助和监督，上述企业都得到了整改，未再发生违规行为。

　　各地渔业行政主管部门对当地存在的违规造船现象十分重视，加强与有关部门的协调配合，共同打击非法修造渔船行为，为渔船修造资质认可创造了良好的外部环境。如2002年浙江省政府委托省经贸委牵头，工商、公安、交通与渔业厅局共同配合，开展了全省船舶行业专项整治，浙江渔业船舶检验局抓住这次机遇，对渔业修造企业进行了重点整治，特别是对“沙滩船厂”进行了清理整顿，加大对无证、超资质造船以及船厂内部质量管理混乱的整治力度。此外，全省各地市还积极争取工商行政管理部门的配合，工商行政管理部门在工商营业执照年审时严格把关。2002年，广东省政府转发了省海洋与渔业局等部门关于清理取缔非法修造船厂专项行动方案的通知，成立了由省海洋与渔业局省工商局、质监局、交通厅、广东海事局、省打私办、公安厅、边防局共同组成的工作组，对省内渔船修造市场开展了专项整治活动，全面调查核实了船舶修造厂（点）的数量、分布、规模、技术、质量和能力,找准了清理取缔的对象，取缔了无证照非法修造船厂（点）222家，拆解了在建和改装船舶16艘，清理整顿了证照不齐的修造船厂（点）145家。江苏渔业船舶检验局在船厂管理中，一直重视同渔港监督、工商管理等部门的合作，充分利用渔船检验、签证及船厂营业执照年审等环节，加强对渔船修造厂的管理。发现违规修造渔船的，及时向渔港监督和工商管理部门通报，以便有关部门对船厂及其修造的渔船采取相应措施，也取得了较好的效果。

　　4、加强日常监督管理。开展资质认可工作以来，各省渔船检验机构把加强对企业的日常监督工作作为质量管理的重点。2003年5月，在部渔业船舶检验局统一部署下，各省渔船检验机构精心组织，采取了形式多样的方法开展了资质认可企业年度检查与监督，帮助企业发现问题，找出差距、及时地改进。在日常监督工作中坚持严格要求，不搞形式，切实促进了企业的技术进步。

　　三、渔船修造企业资格认定工作任重道远

　　几年来，对渔船修造资质认可制度的实施虽然取得很大成绩，但渔船修造资质认可制度及其监督管理工作还存在以下一些问题。

　　(一)对渔船修造企业的数量和合理布局缺乏调控手段。由于从事渔船修造企业的设立没有准入限制，作为一种市场行为，主管单位对其申请资质认可只得受理，使一些技术条件差、修造规模小的企业数量有增无减，有的企业仅能建造或修理船长10米以下木质渔船。从渔业可持续发展的角度来看，类似企业数量的增加给渔船总量控制和近海渔业资源保护工作带来了潜在的危机。在部分地区，渔船修造企业布局不合理问题还没有得到很好解决。有的地方已经有了足够数量的渔船修造企业，完全能满足当地渔船修造的正常需要，受利益的驱动，低水平重复建设现象严重，造成同一地区船厂数量过多，恶性竞争的局面难以避免。

　　(二)资质认可审核标准应进一步完善。由于我国渔船修造企业在生产规模、生产能力和技术条件等方面存在一定的差异性，情况也比较复杂，现行的认可工作在认可单元划分、认可要求等方面需要进一步完善，按科学、合理和可操作的要求，在满足渔船修造的基本条件下，对考核标准进行适当的调整和修订，使标准更科学、合理。

　　(三)企业特殊工种人员培训、发证管理工作需要进一步理顺加强。资质认可考核标准对企业特殊人员素质有明确要求，但在实际工作还有一些具体问题需要解决。一是各地对开展此项工作重视程度不同，致使工作开展的不平衡；二是由于渔船修造企业特种工种人员流动性很强，且兼职现象较普遍，这给各地培训和发证工作带来了管理难度；三是培训教材、培训方式、培训标准及证书格式不规范；四是培训和发证的主体还应进一步明确。为满足渔船修造企业特殊工种持证上岗要求，需要我们进一步研究如何有效解决渔船修造企业特殊工种人员执业资格问题，进一步落实渔船修造企业特殊人员持证上岗制度。

　　(四)内陆地区小型渔船修造企业管理有待加强。资质认可工作开展以来，目前除在长江沿线的地区认可了近十家可生产海洋渔船的规模较大的渔船修造企业外，大量的小型渔船修造船厂还未纳入资质认可的范围，由于内陆地区渔船修造船厂规模小、生产条件简单，且修造的渔船多数为船长不足10米，对这部分企业的管理按海洋渔船修造企业考核标准要求存在较大难度。

　　(五)监管工作力度仍嫌不足，监管工作还需加强。对已获认可证书企业的日常监督管理是各级渔船检验机构的职责。有的渔船检验机构因从事船厂管理的审核人员不足，对船厂的管理工作力度不够，主要表现在对渔船修造资质认可现场考核和发证把关不严；对认可企业日常监督工作不到位，对违规行为查处不力；有的审核员对渔船修造资质认可管理要求和审核标准、工作程序理解和掌握不够，导致资质认可工作开展还不规范；经培训的审核员由于工作变动使实际人数减少，面对众多的船厂，现场考核任务繁重。因此，应加强培训力度，充实审核员队伍，加强对渔船修造企业的日常监督管理。

　　(六)换证工作时效性仍需加强。一些渔船修造企业认可证书到期后换证工作不及时，主要原因是个别地区对换证工作重视不够，有的企业提出换证申请后，材料审查和现场审核、上报时间过长；有的企业证书到期没有按时提出申请，但仍然从事修造渔船，修造的渔船仍然取得渔船检验证书，换证工作的严肃性亟待加强。

　　四、扎实工作，全面推进

　　(一)做好渔船设计、修造单位资格认定部门规章制定工作。渔船设计单位和修造企业资质认可管理是渔船安全管理工作的一项重要基础性工作，渔船设计、修造单位资格认定作为行政审批已经国务院412号令确定。要按照《行政许可法》、《中华人民共和国渔业船舶检验条例》和国务院412号令的要求，制定《渔业船舶设计、修造单位资格认定管理规定》，依法做好渔船修造资质认可工作。要积极配合国防科工委做好《船舶生产许可管理条例》的立法工作。

　　(二)制定渔船发展产业政策。从渔业可持续发展的要求出发，规定限制或不支持发展的渔船船型，规范渔船建造行为，明确渔船建造的产业政策。同时研究渔船船型标准的制定工作，为规范我国渔船管理，提高渔船修造质量创造条件。

　　(三)重点抓好以下具体工作。一是修订渔船修造资质认可考核标准，并考虑内陆地区小型船厂（点）的现实情况，如实施小型船厂登记管理等，力争制定出更加科学、合理和可操作性强的渔船修造资质认可考核标准。二是加大对渔船修造企业日常监督管理工作。对个别船厂违规修造渔船或群发案件，要求各地应以预防为主，并做到早发现、早处理，要加强与质监、工商等相关部门的配合和联动，有效遏制违规修造船势头的蔓延。建立渔船修造认可换证预先告知制度、违规船厂的查处制度、渔船修造企业修造渔船档案管理制度和渔船修造质量证明书制度。三是加大对船厂特殊工种人员培训工作,对培训的教材、师资、证书格式进行统一和规范。四是目前从事资质认可的审核员数量少、任务重的现象比较严重，要进一步确立审核员制度，加大审核员培训力度。五是继续抓好重点地区监督管理工作，以点带面、以点促面，进一步巩固渔船修造企业清理整顿结果，重点抓好有关地区渔船修造清理整顿工作和违规船厂整顿验收工作。六是在全国范围内组织对渔船修造企业资质认可工作检查，进一步做好全国渔船修造资质认可及其监督管理工作。